Rentas mínimas y condicionalidad

En los últimos tiempos resurge de cuando en cuando el debate sobre la condicionalidad en el diseño y desarrollo de los programas de garantía de ingresos (por ejemplo aquí). Resumo a continuación mi posición sobre este asunto.

  1. El contexto del debate sobre la condicionalidad en España

Como planteamiento teórico general, podríamos convenir de partida en la aceptación del principio de un derecho universal e incondicional a la existencia. Su principal expresión sería una garantía de ingresos para todas las personas que se podría gestionar a modo de Renta Básica, Impuesto Negativo sobre la Renta o a través de un conjunto integrado de prestaciones sociales de la Seguridad Social.

La realidad, sin embargo, es que prácticamente ningún país en el mundo dispone de mecanismos extendidos de Renta Básica o de imposición negativa sobre la renta; y que, con frecuencia, el sistema de Seguridad Social no cumple adecuadamente su papel protector. La cuestión entonces es cómo actuar cuando la necesaria estructura de garantía, de vocación universal e incondicional, no existe o es insuficiente.

En un país como España, con un sistema de protección general definido por carencias y limitaciones, el único mecanismo corrector relevante que queda es el sistema de prestaciones que, en el marco de sus competencias constitucionales de Asistencia Social, desarrollan las comunidades autónomas: las llamadas rentas mínimas. Se trata de una acción de garantía de ingresos que se caracteriza tanto por el control de la insuficiencia de recursos como por la introducción de un conjunto de obligaciones a las personas beneficiarias que entran de lleno en el terreno de lo que definimos como condicionalidad.

Estas obligaciones no se limitan a las formas más esperables, las relacionadas con la disposición para el empleo (búsqueda activa de empleo, formación, aceptación de las ofertas de empleo recibidas, etc.). De hecho, pueden extenderse a muchas otras dimensiones: exigencias ligadas a la escolarización de la población menor, participación en las actividades no laborales que se prevén en los convenios de inserción, renuncia a la práctica de la mendicidad, etc.

Dos son los problemas principales que se relacionan con la aplicación de la condicionalidad en las políticas de rentas mínimas. El primero se vincula a los inconvenientes que, para las personas demandantes y beneficiarias, representan los procesos de control ligados a su aplicación. Por muy profesionalmente que se planteen, estos procesos pueden venir asociados a la percepción de control, abuso, culpa y/o humillación personal. El segundo problema se vincula a las consecuencias del incumplimiento, real o así interpretado por las administraciones, de las obligaciones establecidas. Esas consecuencias pueden traducirse en sanciones, reducción de cuantías, suspensión e incluso extinción de las prestaciones.

En determinadas circunstancias, ya sea por el propio diseño (cuando de facto se impide el acceso a las prestaciones a una parte relevante de la población potencialmente beneficiaria) o por restricciones en la gestión, podría llegar a entrarse en un escenario de significativa desatención de la necesidades de la población. En tal caso, el cumplimiento del derecho a la protección que establecen instrumentos internacionales como la Carta Social estaría en evidente riesgo.

  1. La aproximación a la condicionalidad en las Rentas Mínimas

Los problemas señalados aconsejarían sin duda una renuncia al principio de condicionalidad en el desarrollo de las políticas de rentas mínimas. A finales de los años 80, cuando se diseñaba el Ingreso Mínimo Familiar en Euskadi, fue precisamente el planteamiento que traté de impulsar. Los argumentos utilizados entonces recuerdan en varios aspectos a los hoy defendidos para apoyar mecanismos de Renta Garantizada frente a las rentas mínimas condicionadas.

Después de treinta años de experiencia, sin embargo, mi convicción es que seguirá necesario convivir con una circunstancia: los responsables políticos difícilmente renunciarán a la condicionalidad en la aplicación de las políticas de rentas mínimas.

Hay muchos factores que avalan esa conclusión. De partida, la defensa política del principio de contraprestación que tiende a vincularse con las rentas mínimas es una posición que tiende a resultar social y políticamente dominante, más allá de algunas coyunturas en las que pudiera entreverse su posible crisis. Es una posición que no sólo caracteriza a la parte política, además, sino que se extiende a muchos sectores profesionales, con una parte de los colectivos gestores firmemente comprometidos con las acciones de control de la población beneficiaria de las rentas mínimas.

Este posicionamiento no caracteriza únicamente además a sectores situados en el espectro más liberal de acción política. La apuesta por la activación, muy presente en el discurso de la izquierda socialdemócrata, no es sino una forma apenas matizada de racionalización del principio clásico de contraprestación.

Más allá de los protagonistas de la toma de decisiones y de la gestión, existen otras presiones a favor de las políticas de control que acaban teniendo un impacto político y social muy superior al que pueden llegar a alcanzar los defensores de la incondicionalidad. Entre esas presiones destacan, por supuesto, la de aquellos grupos políticos y sociales que toman como punto central de su acción política el seguimiento estricto de estos programas y de sus beneficiarios. Sus temáticas preferidas no se limitan al fraude o al abuso sino que incluyen cuestiones más tenues y controvertidas como el impacto de estos programas en el funcionamiento del mercado de trabajo, en especial en ámbitos socialmente sensibles de contratación (por ejemplo los que afectan al servicio doméstico o a las pequeñas empresas).

La trampa de la pobreza, o el desincentivo al empleo, son temas clásicos que, de nuevo, no se limitan a sectores de la derecha más liberal. Bill Clinton, por ejemplo, acabó con el welfare as we know it en nombre del impulso al empleo. La herencia que dejó es un sistema asistencial marginal, basado en prestaciones de cuantías bajas y de duración temporal, por completo sujetas al cumplimiento de estrictas obligaciones laborales.

Otro aspecto decisivo, relacionado con la dimensión económica de los programas de rentas mínimas, también debe ser mencionado. Estos programas alcanzan su máximo desarrollo en periodos de crisis, periodos en los que se revelan en toda su crudeza las limitaciones de la Seguridad Social estatal. La presión presupuestaria que aparece entonces no contribuye en ningún caso a una relajación en la apuesta por la contraprestación o la activación.

Al contrario, en esos momentos el gasto al alza en prestaciones de rentas mínimas se enfrenta a una fuerte competencia en el acceso a unos recursos públicos escasos. Y esa competencia no afecta sólo a la construcción de carreteras u otras formas de inversión productiva; choca sobre todo con la dotación de los fondos necesarios para los programas sanitarios, educativos o los destinados a otros programas sociales. La presión político-social para controlar el gasto destinado a los colectivos más pobres también se vincula entonces con la percepción de desatención que puedan sentir colectivos fronterizos no atendidos o por grupos deficientemente cubiertos por otras ramas del sistema de bienestar.

En este contexto, la defensa de una política estricta de renuncia a la incondicionalidad en la aplicación de las rentas mínimas parece abocada al fracaso. Una posición más realista, en mi opinión, es diseñar actuaciones que se enfrenten de manera adecuada a los condicionantes señalados con anterioridad y que minimicen las consecuencias de los aspectos más negativos de las políticas de condicionalidad.

De hecho, muchos de los enfoques innovadores en los programas de rentas mínimas en España han tratado de avanzar por esta vía. Es el caso, por ejemplo, de la apuesta por el derecho a la inserción como aproximación alternativa a la contraprestación, un enfoque en el que tiene gran relevancia la propuesta de acuerdo negociado en las actuaciones a incluir en el convenio de inserción. En la misma línea, también puede destacarse la aproximación positiva a la cuestión de la activación que representan los sistemas de estímulos y bonificación al empleo, o las limitaciones a la aplicación de sanciones duras en caso de incumplimiento de obligaciones. Otro ejemplo, en la línea aragonesa o catalana más reciente, es la introducción de un tramo mínimo de garantía económica por completo desligado de cualquier tipo de obligación.

Fundamental resulta, en cualquier caso, situar el objetivo de garantía de ingresos como el elemento central de la intervención de las rentas mínimas, por encima de los elementos ligados a la inclusión o la activación.

Por supuesto, desde la perspectiva señalada, queda mucho camino por recorrer y sería necesario profundizar en todos aquellos aspectos que contribuyan a limitar las consecuencias más indeseadas de la condicionalidad. Por ejemplo, en la línea de lo que menciona con frecuencia Manuel Aguilar, en ningún caso el incumplimiento de obligaciones por parte de algún miembro adulto de la unidad familiar debería afectar al resto de las personas residentes, sobre todo en presencia de población infantil.

Otra línea de innovación a impulsar sería la introducción de un modelo de actuación basado en perfiles profesionales que asumieran la gestión de las rentas mínimas como el elemento central de su proyección profesional. El correcto desarrollo de los programas de garantía de ingresos requiere perfiles profesionales especializados, personas con conocimiento de las problemáticas asociadas a la pobreza y a la precariedad económica y laboral y dispuestas a centrar su actividad laboral principal en este objetivo.

Al menos en lo relativo a la dimensión de gestión de las prestaciones, esto requiere renunciar en parte a los modelos tradicionales basados en profesionales de los servicios sociales o incluso de los servicios tradicionales de empleo. Lo que no significa que unos servicios especializados en la gestión de las prestaciones no tengan un papel que cumplir en la aplicación de políticas de inclusión social o laboral asociadas y que, por tanto, incorporen a su organigrama a profesionales del trabajo social o de la orientación laboral.

  1. El principal reto para las rentas mínimas en España

Es cierto que, en la aplicación de las políticas de rentas mínimas, resulta necesario superar las limitaciones asociadas a una aplicación inadecuada y abusiva del principio de condicionalidad. Pero conviene no perder de vista que los problemas principales a los que se enfrentan en España las políticas de garantía de ingresos no se vinculan a esta cuestión. Los principales problemas son otros.

La cuestión esencial se relaciona con la pervivencia de un sistema general de protección muy deficiente. Ni en la dimensión relacionada con las prestaciones por desempleo ni en las relacionadas con las prestaciones infantiles puede considerarse adecuado y eficaz el actual sistema de Seguridad Social.

Sería absurdo pensar que corresponde en exclusiva a las políticas de rentas mínimas resolver estas deficiencias de forma estructural. Pero también lo sería sostener, al menos desde mi punto de vista, la idea de que las rentas mínimas no tienen un papel decisivo que cumplir como sistema de garantía de última red. En ningún caso debe defenderse una renuncia a que los programas de rentas mínimas cumplan el papel subsidiario que les corresponde.

En un país caracterizado por la insuficiencia de la acción protectora del Estado y de su Seguridad Social, esto significa hacer frente a la ingrata tarea de abordar una precariedad ampliamente extendida, una realidad a la que las rentas mínimas deben procurar adaptarse. Lo que esto significa sobre todo es la obligación de no renunciar a intervenir desde una perspectiva amplia, basada en un sistema multidimensional de prestaciones que hagan frente a necesidades muy diversas. Estas necesidades incluyen las relacionadas con el acceso y el mantenimiento en la vivienda y con el apoyo a la población con ingresos de trabajo que se sitúan cerca o incluso por debajo del umbral de pobreza.

Renunciar a esta intervención no contribuirá a situar adecuadamente la resolución de los problemas en el terreno de las Rentas Básicas, de las prestaciones de la Seguridad Social o de las políticas generales de vivienda. Simplemente supondrá renunciar a cumplir el papel de protección de última red que tienen asignadas las rentas mínimas. O, dicho de una forma más clara, renunciar a una política pública de lucha contra la pobreza desde las comunidades autónomas. Una auténtica irresponsabilidad.

En España nos enfrentamos en la actualidad a un doble reto: por un lado, el de perfilar (y luego construir) un sistema verdaderamente eficaz de protección general a la población con menores recursos económicos; por otro lado, el de recuperar la eficacia de la política de rentas mínimas en el abordaje de las formas modernas de pobreza, con un perfil específico tras la crisis de 2008. Este segundo reto no se podrá abordar sin tener en cuenta el impacto de los bajos salarios y del coste de mantenimiento de los gastos ligados al acceso a la vivienda. Las políticas de rentas mínimas no pueden resultar eficaces sin integrar una propuesta de solución a este tipo de problemáticas.

En este debate amplio, la cuestión de la condicionalidad seguirá siendo relevante. Pero el tratamiento de esta cuestión se relaciona sobre todo con la reflexión sobre el modelo general de protección que necesita la actual sociedad española. Es un debate de dimensión casi constitucional que afecta a todos los aspectos relacionados con la concepción del trabajo, el tipo de sociedad que se desea y el grado de solidaridad que se debe exigir a la población.

Mientras no se aborda y da salida racional a ese debate, quienes quieran que la sociedad que tienen a su alrededor no se desmorone por completo deberán seguir apostando por unas rentas mínimas eficaces en su tarea de prevenir y limitar el impacto de la pobreza. Pero, como ya se ha señalado, éstas estarán abocadas al fracaso si renuncian a abordar las problemáticas ligadas al empleo y a la vivienda. Desde la perspectiva de las rentas mínimas, ésta me parece hoy la cuestión principal.

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